De Portugese lente – Deel 1: De aanloop

Portugal heeft sinds november 2015 een linkse regering onder leiding van de sociaaldemocraten. Jong WBS’er Artur Patuleia analyseert de prestaties van deze nieuwe coalitie in Lissabon in twee delen. Vandaag publiceren we deel 1. In het eerste deel van deze uitgebreide en boeiende analyse wordt het falen van het Portugese bezuinigingsbeleid van de afgelopen jaren vakkundig ontleed.

bron afbeelding: Partido Socialista

De formatie van een links kabinet

In Portugal is afgelopen november een van de grootste politieke taboes doorbroken: een regeerakkoord tussen linkse partijen. Deze wending leek niet vanzelfsprekend toen de eerste resultaten van de verkiezingen van 4 oktober bekend werden. Zelfs niet na 4 jaar heerschappij van een liberaal-conservatieve rechtse regering. De zittende rechtse coalitie kreeg weliswaar de meeste zetels (107 van de 230), maar had tegelijkertijd de meerderheid verloren. Het leek er in eerste instantie op dat rechts het opnieuw voor het zeggen zou krijgen, aangezien minderheidsregeringen wel vaker voorkomen in Portugal. Toch kwamen  na enkele dagen positieve berichten naar buiten over de eerste verkenningsgesprekken tussen de partijen aan de linkerkant: de sociaaldemocraten (PS), het linkse-blok (BE) en de communisten (PCP-PEV).

Sinds de nasleep van de Anjerrevolutie van 1974 is de open wond tussen de Portugese linkse partijen nooit echt genezen. Terwijl de communisten in de periode na de revolutie een staat volgens een socialistisch model wilden oprichten, stond de PS, geleid door Mário Soares en gesteund door Joop den Uyl, voor een Europees en democratisch samenlevingsmodel, wat uiteindelijk gelukt is.

Ironisch genoeg waren de gezamenlijke maatregelen van het rechtse kabinet en de trojka  (onderaan verder toegelicht) in de afgelopen jaren sociaaleconomisch dermate ontwrichtend dat de linkse partijen samen een regeringsakkoord zijn gaan bespreken. Het rechtse beleid heeft ook een politiek neveneffect tot stand gebracht: het politieke middenveld is verdwenen, en dus bestonden na 4 jaar trojka-interventie enkel voorstanders (rechts) of tegenstanders (links) van het trojkaprogramma. Indien de PS (die als tweede partij uit de verkiezingen was gekomen) niet het gesprek zou zijn aangegaan met de andere linkse partijen, zou de partij een nieuw rechts kabinet hebben moeten gedogen. Dit zou haaks staan op het verkiezingsresultaat, dat een ruime meerderheid aan de tegenstanders van het trojkabeleid had gegeven. Daarnaast zou dan geen recht zijn gedaan aan de historische winst van de communisten en het linkse blok.

Rechts heeft de stappen van de linkse partijen in het begin volstrekt genegeerd. Deels omdat ze niet hadden ingeschat dat de sociaaleconomische consequenties van het bezuinigingsbeleid tot een nieuwe politieke realiteit aan de linkerzijde van het politieke spectrum zou kunnen leiden. Het ongeschreven uitgangspunt dat rechts mocht regeren omdat het als eerste uit de verkiezingen was gekomen, bleef verdedigd worden, ondanks de lopende formatiegesprekken tussen de linkse partijen. Dit leidde ertoe dat de rechtse President van de Republiek een rechtse coalitie in de vorm van een minderheidskabinet installeerde. Zelfs de waarschuwingen van de leider van de PS, António Costa, dat de rechtse coalitie weggestemd zou worden leidde tot geen wijziging in het besluit van de President van de Republiek. In een felle live uitgezonden televisiespeech gaf deze aan dat een links kabinet een bedreiging zou zijn voor "de begrotingsdoelstellingen van de Europese Unie".

Uiteindelijk werd, volgens verwachting, het rechtse kabinet in het parlement weggestemd. De rechtse coalitie werd hiermee het kortst zittende kabinet uit de Portugese geschiedenis (27 dagen). De President had na deze stemming geen keuze en heeft derhalve de leider van de PS als premier benoemd. De partijen aan de linkerzijde van de PS hebben ervoor gekozen om geen onderdeel van het kabinet te zijn, maar leveren wél hun steun in het parlement: een gedoogconstructie dus.

De sociaaleconomische situatie van Portugal na 4 jaar rechts kabinet en de interventie van de trojka

Het nieuwe kabinet werd op 26 november geïnstalleerd. Direct na de installatie werd de noodklok geslagen betreffende de in 2013 genationaliseerde bank Banif. Omdat er geen verkoper of een gedegen oplossing was gevonden, zou volgens de nieuwe Europese richtlijn Afwikkeling van kredietinstellingen en beleggingsondernemingen, die op 1 januari 2016 intrad, een bail-in moeten plaatsvinden voordat de bank definitief geliquideerd zou worden. Het nieuwe kabinet moest in drie weken (vanaf 21 december stond de Europese Centrale Bank niet meer garant als tegenpartij) een 3-jaar oude zaak oplossen. Uiteindelijk werd de Banif door druk vanuit de Europese instituties aan de Spaanse Santander-bank voor 150  miljoen Euro verkocht, na het aflossen van 3,3 miljard Euro aan overheidsgeld. Daarna bleek dat het nieuwe kabinet de bank wilde integreren in de staatsbank en marktleider CGD.  Dit werd echter niet geaccepteerd door de Europese Commissie en de ECB, die een voorkeur hadden voor de Spaanse bank Santander.

Dit financiële schandaal bevestigt het vertekende beeld van het zogenaamde succes van het bezuinigingspakket. Aan het einde van het bezuinigingsplan van de trojka, mei 2014, moesten goede resultaten gepresenteerd worden, koste wat het kost.  Hoewel een van de doelstellingen van het trojka-plan het saneren van de financiële sector was, is er achteraf gezien niets structureels in deze sector aangepakt. In augustus 2014, slechts drie maanden na het einde van het trojkaprogramma, werd de noodlijdende Banco Espírito Santo, een belangrijke steunpilaar van de Portugese economie, failliet verklaard en opgedeeld in een goede en een slechte bank. Een parlementaire enquête concludeerde achteraf dat er in het najaar van 2013 al aanwijzingen waren voor de slechte situatie van de bank. Echter, met het oog op een succesvol einde van het bail-out programma, werd een  interventie uitgesteld. Ook de Banif, zoals eerder dit jaar bekend werd, mocht niet in het verkiezingsjaar 2015 gesaneerd worden.

De primaire doelen van het trojkaplan waren het oplossen van de begrotingstekorten en het verlagen en stabiliseren van de staatschuld. In 2007, voorafgaand aan de wereldwijde financiële crisis, was het Portugese begrotingstekort 2,6%, de staatsschuld 68,4% en groeide het bbp met 2,5%. Na de financiële crisis, en de daaropvolgende marktspeculatie op overheidsobligaties, was in 2011 het tekort verslechterd tot 7,4%, de staatsschuld was 111,4% van het bbp en er was een recessie van -1,8%. De daaropvolgende financiële steun van het IMF, de Europese Commissie en de Europese Centrale Bank (de trojka) wilde het tij keren, gebruik makend van een streng bezuinigings- en hervormingsplan. Portugal zou volgens de trojka en de rechtse regering te veel boven haar eigen middelen hebben geleefd, dus daar moest zogenaamd een correctie op plaatsvinden. Het plan was zeer ambitieus en de premier zei zelfs in het parlement dat de regering "nog verder dan de trojka" wilde regeren, en dat het land “armer moest worden” om uit de crisis te geraken.
grafiek 1grafiek 2grafiek 3grafiek 4 grafiek 5

De gevolgen waren echter, in sociaal opzicht, desastreus. Naast de sterke reductie in het bbp (6% tussen 2011 en 2014), zijn in de trojka-jaren ruim 400.000 Portugezen geëmigreerd, 280.400 banen vernietigd, 1 op de 4 kinderen leeft onder de armoedegrens en de helft van de mensen onder de armoedegrens, blijft hier hieronder steken, zelfs met een inkomen. Daarnaast is het verschil tussen de laag van de 10% hogere inkomens en die van de 10% laagste inkomens (de S90/S10 ratio) met 18% toegenomen in de trojkajaren (zie ook boven de evolutie van de S80/S20 ratio). Met betrekking tot de arbeidsmarkt zijn de  schijnconstructies bij het inhuren van zzp’ers met 200% toegenomen, de precaire arbeidsrelaties hebben zich sterk uitgebreid  en het reëel inkomen is tussen 2010 en 2015 met 11,1% afgenomen. Deze verschillende indicatoren geven weer hoe negatief het bezuinigingsbeleid heeft uitgepakt voor de Portugese bevolking. Aan de internationale banken, die in 2011 Portugese schuldobligaties bezaten, en die destijds nog niet helemaal gesaneerd waren na de financiële crisis moest terugbetaald worden. De trojkalening bood dus de mogelijkheid om, voor de prijs van dramatische sociale effecten, de grote Europese banken te saneren. Daarnaast bood het een unieke kans aan het rechtse kabinet om neo-liberaal beleid uit te voeren en zich Roomser dan de Paus voor te doen.

De bovenstaande grafieken geven goed weer dat, zelfs met de enthousiaste medewerking van een rechtse kabinet, geen enkele van de oorspronkelijke doelstellingen bereikt is. Toch moest Portugal een voorbeeld worden, en daarom is  de berichtgeving van de kant van de Europese instituties gericht geweest op het "succesverhaal van het Portugese programma". Om dit mogelijk te maken werden de initiële trojka-doelstellingen consequent tussentijds bijgesteld, begrotingsafwijkingen genegeerd en werd het aanpakken van de problemen in de financiële sector vooruit geschoven. Op het toppunt van de Griekse crisis in 2015 werd zelfs de Portugese minister van Financiën naar Berlijn overgevlogen om als voorbeeld gebruikt te worden van het "succes" van het bezuinigingsbeleid. Achter deze acties stond een dubbele doelstelling: 1) aantonen dat de Grieken het aan zichzelf te wijten hadden (“het programma was goed, alleen zijn die Grieken ongehoorzaam en laks”); 2) overtuigen van het electoraat in Spanje, Portugal en Ierland dat de bezuinigingen positief waren geweest en dat ze dus in de daaropvolgende verkiezingen op de rechtse partijen moesten stemmen, en de verleiding van linkse alternatieven moesten weerstaan.

Het is het vorige kabinet wel gelukt om de privatiseringsdoelstellingen te overschrijden (bijna twee keer zo veel als de doelstelling in de Memorandum of Understanding). Soepel of degelijk zijn deze processen echter niet verlopen. De energiedistributeurs EDP en REN en de belangrijkste energieproducent zijn bijvoorbeeld aan Chinese staatsbedrijven verkocht. Kort daarna is de coördinator van het rechtse regeringsprogramma als hoofd van de Raad van Commissarissen van de EDP aangesteld. De Portugese luchthavens zijn aan de Franse Vinci-groep verkocht, wat in korte tijd tot een verhoging van  32% in de  luchthaventarieven heeft geleid. Verder is het openbaar vervoer van Porto en Lissabon, tegen de wil van de regiogemeentes, geprivatiseerd. In het geval van Porto werd na een onsuccesvolle Europese aanbesteding het contract zelfs onderhands gegund omdat dit proces nog vóór de verkiezingen afgerond moest zijn. Het meest schrijnende voorbeeld van de privatiseringsdrang is het proces rondom luchtvaartmaatschappij TAP. Het kabinet wilde 100% van TAP privatiseren en heeft geen enkele poging ondernomen om een breed gesprek in de samenleving te voeren over de toekomst van dit strategische bedrijf. Het privatiseringscontract werd uiteindelijk getekend, precies één dag nadat het kabinet weggestemd was in het parlement.

Naast de privatiseringen is het ook gelukt de doelstellingen met betrekking tot de reductie van de primaire overheidsuitgaven en handelsbalans te bereiken. Beide zijn direct verbonden aan de terugdringing van de overheidsuitgaven en hogere belastingen. Dit heeft aan de ene kant geleid tot een positief saldo van de overheidsbalans maar aan de andere kant tot een afname van de consumptie. Als gevolg hiervan zijn er minder buitenlandse producten ingevoerd en werd een positieve handelsbalans bereikt. Een beleid dat echter tot tekorten heeft geleid bij de Portugese private sector, met faillissementen en een drastische teruggang van investeringen als gevolg. Kort samengevat: de trojkaplannen zijn nagekomen op de punten die juist het minst positief zijn voor een gedegen en duurzame ontwikkeling van de Portugese economie.

Ondanks deze tegenvallende resultaten wisten de verschillende instituties de bewindspersonen die loyaal bleven aan het trojkaprogramma te bedanken. Zo werkt tegenwoordig de minister van Financiën (2011-2013) Vitor Gaspar voor de IMF,  de minister van Financiën Maria Luis Albuquerque (2013-2015) voor Arrow Global, een bedrijf dat handelt in slechte leningen (o.a. van de Portugese financiële sector), en Carlos Moedas, de staatssecretaris die verantwoordelijk was voor de onderhandelingen met de trojka, is aangesteld als Eurocommissaris.

Lees hier verder: Deel 2 van de analyse van Artur: De Balans van 4 maanden linkse regeringssamenwerking.