Moeten textielbedrijven beboet worden omdat ze gezamenlijk kinderarbeid willen bestrijden? Moet het energiebedrijven verboden worden afspraken te maken over sluiting van vervuilende kolencentrales? Het klinkt absurd, maar toch is dit de ultieme consequentie van de ‘economische benadering’ van het Europese mededingingsrecht. Beleid dat enige jaren geleden is ingezet door de Europese Commissie, wordt bejubeld door vele ‘experts’ (en vooral ook de ondernemingen zelf) en gevolgd door de Nederlandse mededingingswaakhond, de Autoriteit Consument en Markt (ACM). Een sociaal en democratisch antwoord op dit neoliberale denken is op zijn plaats.
Een stille revolutie
Hoewel Nederland pas in 1998 een mededingingswet kreeg, bestonden mededingingsregels in Europa en de VS al veel langer. Het idee achter deze regels was vooral om de (economische) macht van grote bedrijven te beteugelen, door bijvoorbeeld kartels te verbieden. Bij het toepassen van deze regels werd dan vaak naast het opbreken van deze private machtsblokken, óók rekening gehouden met het behouden van werkgelegenheid. Zo werden crisiskartels bijvoorbeeld toegestaan. Eind jaren zeventig ontstond er echter vooral in de VS steeds meer weerstand tegen het beboeten van grote bedrijven die weliswaar de concurrentie beperkten, maar daardoor wél efficiënter te werk gingen. Een nieuw paradigma werd geboren: economische efficientie werd de standaard waarlangs goed en kwaad werd gemeten. Als een afspraak tussen concurrenten leidde tot een economisch efficiëntere uitkomst dan moest de overheid niet ingrijpen, was de gedachte.
Essentieel voor deze benadering is dat het geënt is op een neoklassiek economisch model. Welvaartsmaximalisatie is het uitgangspunt waarbij welvaart uitsluitend wordt gemeten door de kosten en baten van consumenten en producenten bij elkaar op te tellen en negatieve externe effecten af te trekken. De Europese Commissie gaat zelfs zo ver dat het maximaliseren van consumentenwelvaart centraal staat in haar visie op het Europese mededingingsrecht. Afspraken tussen concurrerende ondernemingen worden dan toegestaan als de consument er op vooruit gaat.
Keerzijde van deze ‘klant-is-koning’ benadering is dat bedrijven die met elkaar samenwerkten, maar niet kunnen aantonen dat de consument erop vooruit gaat, moeten worden gestraft door overheidsingrijpen en, in het uiterste geval, beboet. Een mooi voorbeeld is de recente analyse van de ACM over het Nederlandse energieakkoord. Volgens de ACM is de voorgenomen sluiting van 5 vervuilende kolencentrales door de grootste Nederlandse energieproducenten in strijd met de (Europese) mededingingsregels. Naar mening van de ACM wegen de economische kosten van de sluiting voor de consument (450 miljoen euro) niet op tegen ‘de waarde die dit voor de Nederlandse burgers heeft (met name in termen van de gezondheid en levensverwachting)’. Die gezondheidsbaten worden door de ACM begroot op slechts 180 miljoen euro: een stuk minder dan de economische kosten van sluiting, dus de sluiting is ‘niet efficiënt’. Bij het maken van deze kosten-baten analyse is de ACM in wezen van mening dat er maatschappelijk meer waarde moet worden toegekend aan een lagere energieprijs dan aan het voorkomen van stoflongen, kanker en andere nadelige milieueffecten voor omwonenden. De ACM verschilt hier duidelijk van mening met de meer dan veertig (!) organisaties die zich hebben verbonden aan het energieakkoord. Hiertoe behoren onder andere de Nederlandse overheid, natuur-en milieuorganisaties, werkgevers, de vakbeweging en andere maatschappelijke organisaties. Bovendien is het op zichzelf al dubieus dat de ACM op deze manier een prijskaartje weet te hangen aan de gezondheidswinst die het sluiten van de kolencentrales oplevert.
Deze benadering heeft grote tekortkomingen. Niet alles valt evengoed te ‘waarderen’ in economische termen. Hoe moet dierenwelzijn worden gemeten? Wat is het economische voordeel aan het tegengaan van kinderarbeid en voor wie moet dat voordeel gelden? De ‘meer economische benadering’ resulteert dan ook in politieke winnaars en verliezers. De politieke winnaars zijn zij wiens belangen het beste worden behartigd met een economische benadering (consumenten), de verliezers zijn zij die niets hebben aan een economische benadering (dieren, kinderen in fabrieken) omdat hun belangen economisch niet of moeilijker te ‘meten’ zijn.
Nog los van het feit dat deze benadering vooral gebaseerd is op een economische kosten-baten analyse, kunnen ook vraagtekens worden gesteld bij het rotsvaste vertrouwen en belang dat wordt toegekend aan de voorkeuren van de consument. Een consument wordt dagelijks geconfronteerd met enorme tekorten aan informatie die zijn keuze kunnen beïnvloeden en de obstakels die de consument moet nemen om deze tekorten te kunnen overwinnen. Hoe weet je of je waarde moet toekennen aan het voorkomen van kinderarbeid als je niet zelf in een fabriek als kind hebt gewerkt? Hoeveel waarde moet je daar aan toekennen? En hoe kom je te weten of een ‘kinderarbeid vrij’-label te vertrouwen is? Daarnaast is het rationele denken van de consument sterk begrensd, en is het maar de vraag of consumentengedrag überhaupt een goede afspiegeling is van maatschappelijke voorkeuren van de Nederlandse burger.
Meer bescheidenheid ten koste van democratische legitimiteit?
Er lijkt dus alle reden om het Europese mededingingsbeleid te bekritiseren. Toch is mijn visie die van een minderheid onder beleidsmakers en academici. Mij wordt vaak juist tegengeworpen dat ik antidemocratisch ben en neoliberaal in mijn roep om maatschappelijk verantwoorde kartels niet te beboeten. Zo zeggen zij dat de mededingingsregels nu eenmaal voorschrijven dat kartels beboet moeten worden en, bovendien, dat maatschappelijke belangen gewaarborgd moeten worden door de overheid en niet moeten worden uitbesteed aan bedrijven.
Met het eerste verwijt kan meteen korte metten worden gemaakt, het tweede vereist nuance. De ‘economische benadering’ is een interpretatie van de mededingingsregels en een beleidskeuze. Nergens staat vastgelegd dat deze regels op een dergelijke manier moeten worden geinterpreteerd.[1] Sterker nog, een contextuele en systematische benadering van deze regels wijst veleer op een beleid en interpretatie die politiek-filosofisch neutraler is (niet uitsluitend utilitaristisch) en dat gericht is om alle maatschappelijke belangen een plaats te geven, niet enkel het belang van de consument. Het Hof van Justitie heeft dan ook tot nu toe enige weerstand kunnen bieden tegen de ‘economische benadering’ en voor een neutralere koers gekozen, onder andere door collectieve arbeidsregelingen niet te verbieden. Dit is belangrijk omdat het Hof als hoogste instantie over de interpretatie van het mededingingsrecht gaat.
Het tweede verwijt is dat het toestaan van zelfregulering van bedrijven in het publieke belang, in wezen een neoliberale manier is om overheidstaken uit te besteden aan het bedrijfsleven. Ik ben het tot op zekere hoogte eens met deze kritiek. Laat ik vooropstellen dat regels die langs parlementaire weg zijn vastgesteld leidend moeten zijn en de voorkeur verdienen boven zelfregulering door bedrijven. Het Nederlands parlement en de Europese wetgever moeten niet stil gaan zitten als het gaat om maatschappelijke problemen en bedrijven dienen zich te houden aan de afweging die de wetgever maakt in deze. Dat betekent echter niet dat de overheid zélf samenwerkende bedrijven moet gaan beboeten als zij bijdragen aan een maatschappelijk doel en er nog géén publieke regels zijn.
Ik pleit er dan ook voor om ondernemingen in een dergelijk geval niet te beboeten zolang de afspraak bijdraagt aan een maatschappelijk belang en de beperking van de mededinging niet verder gaat dan noodzakelijk is om dat belang te verwezenlijken. Het vaststellen van een maatschappelijk belang kan langs procedurele weg worden verkregen. Zijn bij de afspraak alle relevante maatschappelijke organisaties en overheidsinstellingen betrokken geweest en steunen zij de afspraak ook? Als dit het geval is, zoals in het geval van de kolencentrales en het recente Bangladesh-akkoord gesteund door minister Ploumen, dan is het maatschappelijk niet verantwoord om zulke initiatieven te verbieden, laat staan boetes uit te gaan delen.
[1] Het zou natuurlijk zeer welkom zijn als hier een democratisch debat over zou plaatsvinden in het Europees Parlement, en hier bindende regels uit zouden kunnen voortkomen (helaas is dit slechts beperkt mogelijk onder het huidige verdrag van Lissabon).
