De stemmen zijn geteld, de nieuwe raden beëdigd, coalities worden gesmeed. De verkiezingen stonden in het teken van de grootste bestuurskundige aardverschuiving sinds de invoering van het dualisme in 2002: de vier grote decentralisaties. De jeugdzorg, begeleiding uit de AWBZ, de Participatiewet en Passend onderwijs vallen binnenkort onder de auspiciën van de goed bedoelende parttime politici in de gemeenteraden. Ze krijgen zestien miljard euro aan nieuwe zorgtaken op hun begroting. Een gigantisch bedrag dat in sommige gevallen de totale omvang van het gemeentebudget verdubbelt en de controle complexer maakt dan ooit. De vergrijzing treedt met rasse schreden in onder het korps van raadsleden. Het niveau van die raadsleden is aan erosie onderhevig door de lage vergoedingen en de matige ondersteuning.
De nieuwe gemeenteraden zullen door de decentralisatie hun weg moeten vinden in een complexe bestuurlijke lappendeken van horizontale netwerken en samenwerkingsverbanden van burgerinitiatieven, marktpartijen en (inter)regionale overlegorganen. Daarbij blijven verticaal de regels van het Rijk en Europa komen. Zo is veel minder duidelijk wanneer en waar de bindende besluitvorming plaatsvindt. Een democratisch vacuüm doemt op.
De decentralisatie is doorgevoerd om de slagkracht van de gemeente te vergroten, het dualisme om de controlerende macht van de gemeenteraad te versterken. Daarin schuilt een paradox: beide bewegingen lijken namelijk het tegenovergestelde te doen van wat ze beogen. Hoe ziet die paradox er uit en welke consequenties brengt hij met zich mee? Brengen we bestuur en democratie daadwerkelijk dicht bij de burger, of verworden onze gemeenten tot technocratische uitvoerloketten van het Rijk?
De decentralisatie-paradox
De gemeente wordt voor de burger steeds meer de eerste overheid. Je zou zeggen dat dit een versterking van de bestuurskracht van gemeentelijke overheid betekent. Nee dus. Hoogleraar lokaal bestuur Wim Derksen is de geestelijk vader van de ‘centralisatie-paradox’. Die luidt als volgt: naarmate het Rijk meer taken naar zich toe trekt, worden gemeenten handiger in het juist niet doen wat de rijksoverheid van hen verwacht. Gemeenten spelen rijksdepartementen tegen elkaar uit, vinden hun weg naar toelages en subsidies en trekken vaak hun eigen plan met die gelden, ondanks instructies uit Den Haag. Hoe meer het rijk dus centraliseert, hoe meer macht de gemeenten krijgen, zo stelt Derksen.
De huidige decentralisatie lijkt het tegenovergestelde te bewerkstelligen. De gemeenten krijgen er een berg verantwoordelijkheden bij en dus meer te zeggen, zou je denken. Maar de decentralisatie wordt opgediend met een stevige ‘efficiëntiekorting’. Oftewel: meer doen met minder geld. En over dat geld gaat het Rijk; dat vult het gemeentefonds. Daarbij heeft de rijksoverheid haar lesje geleerd: elke decentralisatie is opgetuigd met regels en mechanismen die de gemeenten dwingen het geld uit te geven op de manier die het Rijk voor ogen heeft. Door de uitvoer te decentraliseren en de geldstroom en de regels zelf te beheersen, stoot Den Haag de verantwoordelijkheden van taken af, terwijl het de regie er over naar zich toe trekt. De decentralisatie is dus feitelijk een machtsverschuiving ván de gemeenten náar het Rijk. De lokale politiek dreigt haar oude machtsbasis als slimme luis in de pels van het Rijk te verliezen.
Het democratisch tekort
Met de gemeente als eerste overheid doemt er een ander probleem op: de democratische controle van de besluitvorming. De nieuwe taken zijn voor gemeenten zo duur en ingewikkeld dat ze door kleine gemeenten in geen geval goed kunnen worden uitgevoerd. De belangrijkste reden: de finesses van het beleid zijn slechts voor specialisten te begrijpen. De materie is zo complex dat dit soort dossiers steeds vaker in regionale samenwerkingsverbanden wordt behandeld. Eén centrumgemeente zit dan aan tafel met enkele kleinere buurgemeenten – vaak zonder de gemeenteraad. Dat is praktisch en efficiënt, maar democratisch gezien ontstaat er een gat. Krimpregio’s zullen daarbij hun perifere status harder voelen dan voorheen.
Dat betekent dat veel cruciale besluiten buiten de controlerende macht van de gemeenteraden genomen worden. Als de raden van betrokken gemeenten al betrokken worden, gaat dit meestal om een fait accompli, waaraan de raad vaak alleen nog zijn fiat mag geven. Daar komt bij: besturen mogen op regionaal niveau dan vaak op volle sterkte opereren, de gemeenteraden zijn door fusies alleen maar ingedikt: door het aantal gemeentelijke fusies nam het aantal gemeenteraadsleden tussen 1998 en 2012 met meer dan duizend af.
Is dat erg? Immers, een beetje efficiëntie op z’n tijd kan geen kwaad, en de schaalvergroting is in de praktijk gewoon nodig. Ja dat is erg, aldus bestuurskundige Paul Frissen: ‘Een belangrijke verantwoordelijkheid van politieke ambtsdragers is het op orde houden van de eigen checks and balances. Zijn ze behalve politici die wat willen ook beschermers van de instituties die ze tegenwicht bieden, hun hindermacht? Dan moeten we vaststellen dat die noties in bestuurlijk Nederland niet zo sterk zijn ontwikkeld. En dan formuleer ik het netjes.’
Opmerkelijk genoeg hebben we al eens geprobeerd om de gemeenteraad democratischer te maken. Met de invoering van het dualisme in 2002. De raad moest aan controlerende kracht winnen. Niet langer zitten wethouders in de raad en dus kan die raad onafhankelijker haar controletaak uitoefenen, zonder dat de wethouders hun macht uitoefenen in de fractiekamers. Dat was het idee, de praktijk laat het tegenovergestelde zien. Door de invoering van het dualisme is het technocratische karakter van de besluitvorming alleen maar toegenomen, zo stelt journalist Marc Chavannes. ‘Juist omdat de wethouders-kandidaten geen kandidaat raadsleden meer hoeven zijn, ontstaat er een soort consultantklasse die zich desgevraagd laat invliegen als wethouder. Daar waar het bestuur aan onafhankelijkheid en vaardigheid wint, daar staat de raad op achterstand. Ze beweegt immers niet mee.’
Een shoppende horde fulltime bestuurders dus, die gemeenten afgrazen en meer bestuurservaring en slagkracht aan de dag kunnen leggen dan een eenvoudig raadslid ooit fatsoenlijk kan controleren. Hoe meer lokale besluitvorming zo de bestuurlijke obscuriteit in wordt getrokken, des te groter de informatiekloof voor de Raad en des te sneller de democratische basis van lokaal bestuur wordt uitgehold. Krachtige burgemeesters en wethouders zwaaien de scepter en opereren vaak volledig los van hun raadsfracties. Het zijn fulltime professionals met een groot ambtenarenapparaat in het college van B&W, tegenover parttime, slecht betaalde semi-amateurs in de raad, met een op zijn best matige dossierkennis en dito ondersteuning.
Reparatie van de hindermacht
Wat te doen aan dat democratisch tekort? Hoe bouwen we een gemeenteraad die haar controlerende taak naar behoren uitoefent en goed geïnformeerd kan meekijken met het college en indien nodig ingrijpt? Hier lijken twee routes mogelijk: ofwel een drastische wijziging van onze democratische instituties, of versterking van de bestaande.
Chavannes kijkt naar de Verenigde Staten, waar democratische participatie de politieke cultuur doordesemt. De gemeenschap kiest er zo ongeveer ieder ambt dat er toe doet: van de brandweercommandant en publiek schoolhoofd tot en met de man of vrouw die verantwoordelijk is voor het bepalen van de hoogte van de Onroerende Zaak Belasting (OZB). Werkt dat corruptie en populisme in de hand? Ja, maar er is een constante democratische legitimiteit en controle op ambten die voor iedereen van belang zijn. Het haalt de publieke zaak uit de obscuriteit van het bureaucratisch proces en betrekt de burger erbij. ‘Zo’n debat over de OZB gaat dan tussen mensen die het bedrijfsleven willen paaien met lage tarieven en zij die het zien als een bron van inkomsten om publieke voorzieningen mee te financieren. Die discussie raakt de essentie’, aldus Chavannes.
Dergelijke directe democratie – het referendum of loting zijn andere vormen – zitten echter nauwelijks in ons politieke DNA. Versterking van de huidige systematiek ligt daarom meer voor de hand. Bijvoorbeeld een revitalisering van het dualisme. Waarom is het in ons systeem zo moeilijk om dualisme niet slechts in de geest te belijden, maar het daadwerkelijk handen en voeten te geven? Waarom kan een fractielid zijn of haar eigen wethouder niet stevig aan de tand voelen op belangrijke dossiers? Of de wethouder van een coalitiegenoot, zonder dat er direct een vertrouwenscrisis uitbreekt? De gemeenteraad moet de mogelijkheid krijgen bewindspersonen ongestoord te kunnen uitvragen op belangrijke dossiers. Hoogleraar rechtsgeleerdheid Theo de Roos liet onlangs al in De Groene Amsterdammer optekenen dat het probleem zit in een onvoldoende besef bij politici dat de principes van de trias politica en de rechtstaat lastig en hinderlijk behoren te zijn.
Herstel de Raad in ere
Dan is er nog die andere oplossing: herstel het raadswerk in ere. Dat bekent allereerst stoppen met het bezuinigen op vergoedingen en ondersteuning. Een lage vergoeding – vooral in kleine kernen is deze schrijnend laag – weerhoudt talent zich aan te melden. De ambtenarij lonkt voor kundige krachten. De raad staat op grote informatieachterstand ten opzichte van het college. Dat gebrek aan middelen en informatieachterstand kent nog een extra dimensie: de lokale partijen. Er deden dit jaar ruim 800 lokale partijen mee, in een op de drie gemeenten is een lokale partij de grootste. Lokale partijen hebben – anders dan landelijke partijen – geen scholingsinstituten, geen geld voor trainingen, veel minder netwerk, ze komen volgens de Wet financiering politieke partijen niet in aanmerking voor subsidie. Dat heeft zijn weerslag op de kwaliteit van de vertegenwoordiging in die partijen.
Alle raadsleden zijn van informatie vrijwel volledig afhankelijk van het ambtenarenapparaat dat ze feitelijk moeten controleren. Gedegen eigen, onafhankelijk onderzoek zou de raad in controlerende macht sterken. Dat vereist de nodige middelen en specialisme, denk alleen al aan de extreem complexe dossiers rondom gemeentelijke grondexploitaties waar momenteel miljoenen op worden afgeschreven. De middelen zijn nu zijn sterk beperkt, de ondersteuning is minimaal: een raadsfractie moet het doorgaans doen met één medewerker.
Samengevat: versterk de raad met capabele middelen en mensen. Dat betekent een fatsoenlijke vergoeding en dito medewerkers. Geef de raad slagkracht: laat haar eigen onderzoek doen, onafhankelijk van de ambtenarij. Los de paradox van het dualisme op en versterk het dualisme: gewapend met goede, onafhankelijke informatie kan de raad het college – eigen wethouders incluis – met overtuiging controleren. Zo ontwikkelt zich een degelijke tegenmacht van het college van B&W en houdt het lokale bestuur – dat de komende jaren zoveel belangrijke beslissingen voor ons gaat nemen – haar democratische basis.
