Voldoet de Nederlandse machtenscheiding?

'Poolse regering wil af van de scheiding der machten': deze aanval op de Poolse regering was de afgelopen maanden overal te lezen. Ongeacht wat je van de Poolse hervormingen vindt, kun je niet ontkennen dat deze aanval leunt op de aanname dat machtenscheiding noodzakelijk is voor een goede overheid. Opvallend, aangezien de meeste Nederlanders niet weten of ons eigen systeem wel voldoet aan het beginsel van machtenscheiding. Het debat rond de Poolse hervormingen is een uitstekende aanleiding om eens in te gaan op die vraag. Sta me toe je mee te nemen: diep in het Nederlandse staatsbestel.

bron afbeelding: AJEL, Pixabay (CC)

Geen scheiding, maar spreiding van de macht
De politieke theorie achter de scheiding der machten komt van de Franse filosoof Charles Montesquieu. Hij haalde zijn inspiratie uit het Britse systeem en zag daar van elkaar gescheiden machten; een uitvoerende, een wetgevende en een rechterlijke macht. Dit systeem was volgens Montesquieu de oplossing voor de gevaarlijke situatie waarin alle macht in de hand van één of enkele personen lag. Deze persoon of het groepje selecte personen zouden die macht namelijk misbruiken om het volk te onderdrukken.

Om dit in het Britse systeem te voorkomen, was het noodzakelijk om geen van de machten de overhand te geven. De machten moeten elkaar kunnen controleren om elkaar in balans houden. Het is daarom ook niet helemaal juist om te spreken van een scheiding der machten. Het is beter is het om te spreken van een spreiding der machten. De machten hoeven namelijk niet helemaal gescheiden te zijn.

Trias Politica in Nederland?

In Nederland wordt vaak gezegd dat er in ons systeem een spreiding der machten is. Er is inderdaad een uitvoerende macht, een wetgevende macht en een rechterlijke macht. De uitvoerende macht is de regering. De regering mag niet weigeren om wetgeving uit het parlement uit te voeren. Dit is echter ook niet nodig, want de wetgevende macht bestaat uit de regering en het parlement. De meeste wetgeving komt in Nederland bij de regering vandaan. De Tweede Kamer mag wel met wetsvoorstellen komen, maar heeft als belangrijkste taak om de wetsvoorstellen van de regering te beoordelen.

Dit is waar het gerommel begint. Het is in Nederland de gewoonte om een coalitie van partijen te vormen om mee te regeren. Deze coalities bestaan over het algemeen uit partijen die samen een meerderheid hebben in de Tweede Kamer en de Eerste Kamer. De partijen die in de coalitie zitten bepalen vervolgens samen wie er in de regering gaan zitten. Daarnaast stellen ze gezamenlijk een regeerakkoord op waarin staat wat ze de komende vier jaar gaan. Deze akkoorden zijn met de tijd steeds gedetailleerder geworden. Wanneer dit wordt bekeken in het licht van de cijfers over fractiediscipline - waaruit blijkt dat bij 99,998% van de stemmingen de partijlijn wordt gevolgd door de Kamerleden -  kun je stellen dat de uitvoerende macht eigenlijk een meerderheid van de wetgevende macht automatisch achter zich heeft. De vraag rijst in hoeverre de wetgevende macht de uitvoerende macht nog kan controleren.

Rechterlijke macht los van politiek?
De rechterlijke macht bestaat in Nederland uit onafhankelijke rechters en het Openbaar Ministerie. Dit creëert een probleem in het kader van de spreiding der machten. Het Openbaar Ministerie valt namelijk onder het Ministerie van Justitie en Veiligheid. Hoewel het een onafhankelijk deel is van dat Ministerie, is de minister wel bevoegd om prioriteiten aan te geven of beleidslijnen uit te zetten. Zolang de minister zich houdt aan zijn beperkingen is er in principe niet zo veel aan de hand. De uitvoerende macht kan een gedeelte van de rechterlijke macht een beetje bijsturen richting de prioriteiten van haar beleid. Er is nog altijd een onafhankelijke rechter en beslissingen over de aanpak en het wel of niet vervolgen in individuele zaken worden alsnog onafhankelijk door het Openbaar Ministerie genomen. De recente affaire rond de bemoeienis van de minister en zijn ambtenaren met het onafhankelijke WODC-onderzoeksinstituut toont echter aan hoe verleidelijk het is voor een minister om zijn invloed te gebruiken in het eigen politieke belang.

Rechterlijke macht even machtig als uitvoerende macht?
Het is daarnaast maar beperkt mogelijk voor de rechterlijke macht om de wetgevende en uitvoerende macht te controleren. Het is dankzij artikel 120 van de grondwet namelijk niet mogelijk om wetgeving van de wetgevende macht te toetsen aan de grondwet of aan de fundamentele rechtsbeginselen. Het argument voor dit verbod is dat het voorkomt dat een niet verkozen rechter op de stoel van de wetgever gaat zitten. De wetgevende macht dient zelf te toetsen aan de grondwet. Het toetsingsverbod betekent echter wel dat een individu die vindt dat de overheid zijn grondrechten schendt, zich niet kan beschermen met de grondwet die hem die rechten geeft. Het plaatst als het ware de wetgever boven de grondwet.

Nederland is een van de weinige landen met een dergelijk verbod. Dit is de reden dat de grondlegger van onze grondwet, de heer Thorbecke, tegen het toetsingsverbod was. Het is voor de rechter wel mogelijk om wetten te toetsen aan internationale verdragen, maar deze verdragen zijn bedoeld als de bodem van grondrechtenbescherming en komen derhalve ook niet volledig overeen met de rechten die worden verkregen uit de grondwet.

Het is in het huidige Nederlandse systeem in theorie dus mogelijk dat een wet die inbreuk maakt op onze grondrechten in werking treedt, geldend recht wordt en blijft bestaan. De uitvoerende macht als wetgevende macht is namelijk te machtig in vergelijking met de rest van de wetgevende en rechterlijke macht. De uitvoerende macht kan een wetsvoorstel indienen, die met haar feitelijke meerderheid door het parlement loodsen en het is verboden voor de rechter om de wet te toetsen aan de grondwet. Op basis van het bovenstaande is er maar een conclusie mogelijk: de spreiding der machten is in Nederland niet helemaal in balans.

Is het wel nodig, zo'n spreiding der machten?
Het huidige systeem werkt vrij goed en werkt ook al vrij lang. De basis aan grondrechten wordt gegarandeerd door de internationale verdragen en de inhoudelijke discussies vinden plaats in het parlement. Aan de andere kant stonden bij de laatste verkiezingen in vijf van de dertien partijprogramma’s maatregelen die tegen de grondwet ingaan en twaalf van de dertien partijen hadden maatregelen in het programma staan die de rechtstaat konden verzwakken. De rechterlijke macht kan deze partijen in bepaalde gevallen niet tegenhouden.

Het politiek landschap is continu in beweging. Sommige maatregelen en uitspraken die vroeger ondenkbaar waren zijn nu realiteit. Is het dan wel verstandig om te blijven vertrouwen op internationale verdragen als bescherming van onze grondrechten? Worden de rechten van de burgers wel voldoende beschermt? Is er wel voldoende controle op de uitvoerende macht en haar handelen? Of is het misschien tijd voor staatsrechtelijke hervormingen? Een ding is in ieder geval duidelijk. Wanneer Nederland Polen aanvalt op basis van de gebrekkige machtenspreiding, heeft zij in ieder geval een eetlepeltje boter op het hoofd.