In januari 2017 publiceerde de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid het rapport ‘Geld en Schuld: De publieke rol van banken.’ Het rapport is een interessante toevoeging aan de bredere maatschappelijke discussie over de verschoven verhouding tussen overheid en bedrijfsleven. Op 11 mei 2019 besprak Bart Stellinga van de WRR het rapport met leden van de Jong Wiardi Beckman Stichting en andere geïnteresseerden in het kader van de masterclass ‘De Zucht naar Winst.’
De afgelopen decennia zijn er een aantal grote veranderingen geweest in ons monetair stelsel. Voor zover we nu kunnen vaststellen is de meest ingrijpende verandering de toegenomen rol van giraal geld. Contant geld wordt publiek uitgegeven, maar giraal geld wordt gecreëerd door de banken. Als een bank geld leent dan krijgt de klant het geld giraal zonder dat de bank in zijn eigen reserves hoeft te tasten; pas als de klant besluit het geld contant op te nemen moet de bank zijn reserves aanspreken. Zolang klanten van de bank voornamelijk gebruik maken van giraal geld, kan de bank het veelvoudige lenen van de bestaande reserves uitlenen. Na de Tweede Wereldoorlog was de verhouding nog 50/50, maar nu bestaat het geld voor 90 procent uit giraal geld.
Hoewel het geldscheppend vermogen van een bank in theorie onbeperkt is zijn er toch drie praktische remmen aan te wijzen. Ten eerste kan een bank alleen lenen als er vraag is bij burgers en bedrijven. Ten tweede moet de bank de leningen afstemmen op de reserves. Als er te veel geleend is of als er te weinig reserves zijn en de klanten nemen meer geld op dan er reserves zijn, zit de bank met een groot probleem. Ten derde heeft het monetair beleid van de centrale bank zeer belangrijke indirecte invloed. Het rentebeleid van de centrale bank stuurt zowel de vraag naar leningen bij burgers als de bereidheid van banken om te lenen.
Laten we nog even terugkomen op die tweede remmende factor. Banken hebben reserves nodig voor het geval giraal geld omgezet moet worden naar contant geld. Echter, de kans dat dit gebeurt, is een stuk kleiner geworden. Niet alleen omdat gebruik van giraal geld in het dagelijks leven de norm is geworden, maar ook omdat het Nederlandse bankenlandschap wordt gedomineerd door een zeer klein aantal banken. Hierdoor is de kans dat het geld wegvloeit kleiner én de financiële gezondheid van de banken is zo belangrijk geworden, dat de overheid hen niet failliet kan laten gaan. Zodoende is het rationeel voor een bank om (grote) risico’s te nemen. Als men te veel leent en het loopt goed af, dan strijkt de bank de winst op. Loopt het fout af, dan betaalt de belastingbetaler, niet de bank, de rekening. De WRR concludeert dan ook dat het regelgevend kader rondom de banken te flexibel is geworden.
Zo komen we bij de twee kernproblemen die de WRR signaleert. In de eerste plaats zijn de hoge private schulden niet alleen een financiële tijdbom – zoals we hebben gezien in 2008 – maar zorgen hoge schulden ook voor een instabiele groei van de economie en een moeilijk herstel na de crisis. De Nederlandse private schuld is gemiddeld hoger dan in de rest van Europa: niet alleen door de veranderingen in de bancaire sector, maar ook door schuldbevorderend beleid van de overheid (een interessant verband tussen de problemen in de bancaire sector en op de woningmarkt).
Het tweede probleem waar de WRR zich op heeft gericht is de spanning tussen de publieke en de private rol van de bank. De nieuwe rol van giraal geld zorgt ervoor dat de bank een belangrijker aandeel heeft gekregen in geldschepping en de financiële stabiliteit en infrastructuur. Het rapport van de WRR gaat zelfs zo ver om te stellen dat door de garantstelling van de overheid, expliciet dan wel impliciet, banken de vorm hebben gekregen van semipublieke instellingen. Daar staat tegenover dat banken zichzelf juist minder zijn gaan zien als instanties met een publieke taak.
Om deze problemen te bestrijden, doen de onderzoekers van de WRR een aantal concrete aanbevelingen. Ten eerste pleit men voor meer diversiteit in de financiële sector. In Nederland zorgen slechts drie banken voor 75 procent van de kredietverschaffing. Dit moet op twee manieren worden bewerkstelligd: door de grote banken op te breken, en door een publieke spaarbank te introduceren. Deze publieke optie zorgt niet alleen voor diversiteit en een veilig alternatief, de hoop is dat een betrouwbare concurrent ervoor zal zorgen dat ook de commerciële instellingen voorzichtiger zullen handelen om hun spaarders te behouden. Ten tweede moet het hoge Nederlandse private schuldenniveau worden beperkt door fiscaal voordeel op schuld af te schaffen, en een fiscaal voordeel op vermogen te introduceren. Ten slotte moeten banken in voorbereiding op een potentiële crisis verplicht worden tot hogere kapitaalbuffers. Mocht het werkelijk vermogen van de bank krimpen in een crisis dan blijft hopelijk genoeg ruimte over om faillissement of een bail-out te voorkomen.
In discussie die volgt op de masterclass van Stellinga wordt een aantal van de voorgestelde hervormingen van de WRR omarmd, al worden er ook een aantal kritische vragen gesteld. Ten eerste rijst de vraag of een publieke optie in een crisis niet kan leiden tot een bankrun. Ongeruste spaarders halen dan geld, dat zij in goede tijden voor een gunstiger spaartarief onderbrachten bij een commerciële bank, van hun die bank en brengen het naar een ‘veiligere’ publieke bank. Ook bij het economisch herstel zou een publieke optie kunnen leiden tot ongewenste gevolgen. Als spaarders na een crisis niet het vertrouwen hebben om het geld van hun veilige publieksbank te halen, bestaat dan het risico dat het economisch herstel wordt geremd een grote hoeveelheid stilstaand kapitaal? Of moeten we de publieksbank toe staan om het geld toch te beleggen. Een tweede vraagteken: zorgt de afschaffing van de fiscale aftrekbaarheid van schuld en de invoering van belastingaftrek op vermogen op de korte termijn niet voor een verdere ongelijkheid tussen arm en rijk? De discussie leidt uiteindelijk niet tot een eenduidig antwoord maar biedt zeker stof tot nadenken.
